損民便商︰兩個平方米的行政決定

 

不少乘客也該留意到,近年九巴轄下的巴士站上蓋都紛紛加設自動售賣機,儘管售價未必相宜,但巴士站上蓋附設愈來愈多設施卻是不爭的事實。現時個別九巴巴士站上蓋除了設有自動售賣機外,亦有座椅、到站預報屏幕、風機甚至提供免費無線上網服務。政府亦在2017年宣佈資助各間專營巴士公司在約3,000個巴士站上蓋加裝座椅及到站預報屏幕,工程預計至2019年完成。

根據運輸署提交立法會的數字,現時由全港各間專利巴士公司興建的巴士站上蓋數目大約為5,500個,當中單是由九巴管理的截至2015年便達2,489個,佔整體近一半。這些由巴士公司自行興建的上蓋以至豎立在路邊的站牌,一般由巴士公司的資產管理部門負責承建及日常維修、清潔等工作。為了分擔當中衍生的額外成本,早在1990年代政府已批准巴士公司在巴士站上蓋加裝廣告牌及燈箱,藉此賺取非票務收入。

 

予民方便亦與民爭利

相比過往設計簡約、以鋼筋混凝土或水泥纖維質坑板興建的巴士站上蓋,近年九巴管理巴士站上蓋的模式更見進取。早在2014年第三季,九巴已開始在附設供電箱的巴士站上蓋加設自動售賣機,除了賣飲品,亦會賣雨傘等商品。雖然表面上這些設施都是予民方便,但眼見不少放置自動售賣機的地點與附近零售商店相差數步之遙,做法又似有與民爭利之嫌。政府相關部門在制訂審批準則及批核過程上,到底有否寬鬆放任?

運輸署回覆本中心書面查詢時開宗明義,表明政府一直鼓勵巴士公司採取措施開源,在不影響巴士服務的情況下賺取非票務收入,認為開拓非票務收入有助專營巴士公司減輕加價壓力。在接獲巴士公司申請放置自動售賣機後,運輸署會就申請諮詢不同政府部門,包括民政事務處、警務處及地政總署,並考慮有關設施對巴士運作、乘客及其他道路使用者的影響、是否有足夠的空間讓乘客及行人通過等等。運輸署亦強調,即使自動售賣機能產生非票務收入,但不代表每宗申請必定獲批。

 

「兩平方米」的界線

政府土地管理及規管專利巴士公司,分別由發展局豁下的地政總署及運輸及房屋局豁下的運輸署負責。在政府土地管理的政策上,任何人若要放置設施在政府土地上或佔用政府土地,不論是否牟利都需要向政府申請租約。專利巴士公司基於日常運作需要而向政府申請撥地作車廠或放置站長室等亦無例外,只是租約以象徵式租金批出(即名義上每年一元租金,實際無須繳租)。

有熟悉政府運作的人士向本中心表示,站牌及巴士站上蓋都是沿路邊豎立及興建,而馬路兩旁的政府土地皆由路政署管理。即使站牌及巴士站上蓋實質佔用政府土地,地政總署基於路邊管豁權已下放路政署,以及有關設施獲運輸署支持擺放,都不會向巴士公司徵收租金,但若在巴士站設置商業設施牟利,「應該要視乎情況再諗諗」。

儘管申請放置自動售賣機並非自動獲批,但地政總署就同一查詢的回覆卻透露了另一個耐人尋味的審批準則︰擺放面積少於兩平方米的設施一概由運輸署審批,專營巴士公司無須繳付租金;若設施面積為兩平方米或以上,則會由地政總署以短期租約形式批出,並收取市值租金。

如此一說,擺放設施本身其實需要由地政總署批出短期租約,只是該署以行政手段將有關申請的批核權轉移予運輸署,自己撒手不管。由於巴士公司本身興建巴士站上蓋時已豁免繳付租金,加上市面上幾乎所有自動售賣機面積都不會超出兩平方米(根據與九巴合作的自動販賣機租賃商駿烽有限公司的網頁資料,最大尺寸的自動販賣機也只是一平方米),換言之巴士公司就可以免租牟利,甚至一次過擺放兩部都無須繳付市值租金。

 

理據欠奉的行政判斷

在公共行政上,這樣的政策配合上述審批準則就帶來一個值得探討的追問,現在政府豁免的理由並非以專利巴士公司的身份或因其實際營運需要,而是該設施的面積是否「兩平方米以下」,到底這個準則是依據甚麼來制訂?有見市面上絕大部份的自動售賣機都合乎豁免規定,這個準則又是否按照巴士公司的申請需要而度身訂造予以方便,提供簡便審批及免租的捷徑?

運輸署及地政總署的回覆中當然沒有交代「兩平方米」的理據,或是誰人說了算的決定,只是多番強調政府規定有關非票務收益亦須納入專營帳目之中,也是可加可減機制涵蓋範圍之內,暗示乘客亦可從中得益。但若然政策上在政府土地放置牟利設施本身就須徵收市值租金,現在政府以行政措施慷慨豁免,則無異於犧牲庫房收入間接補貼巴士公司,鼓勵巴士公司與附近零售商舖構成不公平競爭。況且退一步說,放置商業設施從來並非穩賺不賠,盈利與否視乎巴士公司與自動販賣機租賃商之間的協議,政府對巴士公司及其他商業機構之間的協定當然無從置喙,變相亦無從評估非票務項目的效益,若然虧本巴士公司亦會照樣納入專營帳目,反過來增添加價壓力。

 

結語

由此可見,從資助巴士公司改善巴士站上蓋配套,到寬鬆處理設置商業設施的申請上,政府的規管及監察角色非但不明顯,甚至有以行政方式「僭建」準則便利巴士公司之嫌。巴士服務與市民生活息息相關,政府更應在公眾利益及商業利益權衡輕重,而非每每搬出「減輕加價壓力」作為放任巴士公司的擋箭牌。

 

關於作者:香港巴士資源中心

香港巴士資源中心
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