從歷史的角度看香港房屋政策

（林非攝）

前言

從理論上來說，政府施政必然有其連續性和一致性的思維模式。過去的政治就是當下的歷史，因此分析香港房屋政策，必須從歷史當中尋找立腳點，從歷史脈絡當中窺探政府施政的一致性策略思維，從而透視香港房屋問題的根源及尋找解決問題的方法。

公營房屋的誕生

日本無條件投降後，英國恢復對香港行使主權。而當時大陸政局不穩，國共內戰、中共奪權、內地實行土地改革等，導致大量難民湧入香港。香港人口由四十年代中的五十萬，急遽上升至五十年代初的近二百萬。五十年代初韓戰爆發，聯合國對中國大陸實施禁運，使到當時經濟以轉口貿易為主導的香港受到沉重打擊。當時香港的經濟發展停頓，加上大量難民湧入，導致社會局勢極度不穩。而一九五三年平安夜，位於石硤尾寮屋區的一場大火，一夜間將當時湧入香港的難民所棲身的寮屋化為灰燼，並造成五萬多名災民無家可歸。這場大火將當時社會積壓已久的不滿情緒推向高峰，並威脅到英國在香港的殖民利益。當時香港政府不得不應對一場將馬上觸發的管治危機， 而以安置大量人口為目標的公營房屋計畫亦應運而生。

五、六十年代

五十年代初韓戰爆發，聯合國宣佈對中國大陸實施禁運，使到當時香港不能再依賴轉口貿易作為經濟發展的動力。適逢內地政局不穩，大量難民湧入香港的同時，將資本一併帶到香港，加上大量難民湧入，為當時香港提供大量的勞動力，使香港的經濟結構由轉口貿易主導轉型為製造業主導提供了契機。五、六十年代，香港政府在工廠附近興建大量租金低廉的公營房屋，形式包括徙置區和廉租屋邨。政府透過低廉的公營房屋租金作為生產補貼，降低勞動力成本，支撐香港製造業出口，對當時的經濟發展有著不可磨滅的戰略性作用。

香港政府在當時興建大量租金低廉的公營房屋，維持社會的穩定，主要目的並非為著市民，而是為著其在香港殖民的經濟利益，這是不可不察的。

七十年代

七十年代初，首批興建的簡陋公營房屋已經運作近二十載，其昂貴的維修費用開始引起政府注視。與此同時，市區人口過分擁擠，市區土地的使用逐漸飽和，工業發展的邊際回報遞減，造成社會不穩。因此政府成立房委會接收所有徙置大廈和廉租屋邨，並配合城市規畫推行《十年建屋計劃》和《居者有其屋計畫》，透過興建大量租金相對昂貴但質量較佳的出租型的公營房屋和出售型的公營房屋，將人口轉移，以協助開發各區的新市鎮，以圖減低經常性支出暨解決工業發展遇上瓶頸的問題。七十年代，亞洲四小龍的冒起，對香港構成直接競爭，香港製造業開始失去獨當一面的地位，加上七十年代末中國大陸經濟改革開放對香港工業構成負面影響。因此自八十年代起，香港經濟逐漸由工業資本推動發展轉為由地產金融資本推動發展。

八十年代

八十年代，香港經濟結構再次轉型，製造業出口導向的神話已淡出香港的歷史舞台。透過提供大量租金低廉的公營房屋以降低勞動力成本的策略已經沒有存在的必要性。八十年代中期，時任美國總統列根與英國首相戴卓爾夫人高舉新自由主義的旗幟令全球右轉，新自由主義在世界舞台上崛起。當時作為香港殖民地的香港，貫徹戴卓爾夫人的思想，於八七年推出《長遠房屋策略》，重建不符合標準的公共屋邨，減少公屋單位供應比例。此計畫的目的不單是透過打造置業階梯的論述，以善用私人機構資源為藉口，從而將提供住屋單位供應者的身份退化為輔助者的身份，以推卸其建屋安民的責任。

更重要的是，《中英聯合聲明》規定在主權移交前批出的新土地，每年限於五十公頃，不包括批給香港房屋委員會建造出租的公共房屋所用的土地，以免港英政府在主權移交前把香港最重要的土地資源賣光，然後把財政儲備帶走。因此當時香港政府透過重建計畫減少公屋單位供應比例，並收回公共房屋用地以釋放土地的價值，在主權移交前榨取僅餘的利益。

九十年代

九十年代，在《中英聯合聲明》以及全球右轉的時代背景下，香港政府透過打造置業階梯論述與經濟發展匯流，並持續帶動對香港房屋和土地的需求，造成經濟泡沫化。不少市民透過炒賣股票和地產而致富，金融業和地產業成為香港經濟重要支柱。然而，過於依賴以金融地產作為香港經濟的發展動力，造成香港資產價格過高，市民難以置業，社會局勢不穩。

九七主權移交後，香港樓價達到高峰，中下階層難以自置物業，香港政府推出《八萬五建屋計劃》以及《租者置其屋計劃》，希望十年內全港七成的家庭可以自置居所，既可滿足市民置業的願望，又可減低政府在公營房屋的經常性開支。及後，香港經歷亞洲金融風暴、科網熱潮爆破、非典型肺炎等。香港進入經濟衰退期，期間失業率上升，資產價格下跌，大量按揭中的物業價值低於欠款，並遭到沒收。

二十一世紀

九八年至零三年為香港經濟衰退期，而八萬五所建的單位亦逐步落成，當時香港資產價格跌至谷底，過萬個新建私人樓宇單位無人問津，地產商近千億元資金無法流動，時任房屋及規劃地政局局長孫明揚推出停建及停售居屋、減少公屋興建量、放寬業主收樓權等招數以解救各大地產商，並造就了今天的地產霸權。「孫九招」絕對是導致今日眾多市民無法負擔過高的租金和資產價格的元兇之一。

置業階梯的迷思

在筆者闡述其心目中理想的房策之前，有一點必須指出的，那就是置業階梯的迷思。置業階梯的論述是港英政府八十年代為了實現經濟利益的手段，通過重建計畫減少公屋單位供應比例，並收回公共房屋用地以釋放土地的價值，在主權移交前榨取僅餘利益的政治操作。自置業階梯成為一項迷思之後，置業階梯的論述再次成為實現經濟利益的手段，港共政府透過有關論述，增加市民購買資產的意欲，以造就地產霸權的誕生。

理想的房策

根據聯合國「經濟社會文化權利國際公約」第十一條第一款規定：「本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，並能不斷改進生活條件。各締約國將採取適當的步驟保證實現這一權利，並承認為此實行基於自願同意的國際合作的重要性。」以上公約指出每個人及家庭均有權獲得一處安全、和平及有尊嚴的居所，而不受其年齡、經濟地位、階級或其他因素影響。適足住屋權乃是一項基本的人權，因此筆者認為公營房屋作為一項公共計畫，應以保障市民的適足住屋權作為定位。

香港市民的適足住屋權得不到保障，是在於過於迷信市場力量。目前香港物業市場將自住需求和投資需求匯流，而國際資金源源不絕的流向香港物業市場，物業市場過熱、資產泡沫湧現，資產價格遠高於香港市民的購買能力，導致市民的自住需求無法得到滿足。因此，筆者認為有必要將自住需求和投資需求進行分隔，從而保障香港市民的適足住屋權。

就正如教育制度般，香港政府為全港市民提供十多年的免費教育，以確保每位市民有平等機會接受基礎教育。至於對教育有更高要求的市民，則可以透過市場的渠道，獲得直資學額或到外地升學。同樣地，筆者認為香港政府應該將目前嚴重不足的公營房屋供應量提升至合理的水平，讓每一位市民均得到基礎的住屋保障。至於私人市場，則定位為提供較優質住屋生活的渠道，讓經濟能力較佳的市民都能從市場中解決其個人化的需要。

真正的問題

主權移交前香港是英國殖民地，港英政府的施政出發點皆是為了在殖民地榨取經濟利益；主權移交後香港是中共殖民地，港共政府的施政出發點亦是為了經濟利益。香港從來都是維護經濟利益的工具，政治是經濟的集中表現，政治權力不過是用來實現經濟利益的手段。政治的職能變成了維護經濟利益的展開，這是理解香港政府施政邏輯性必需要看清的一個事實。

港共政府並不是由全港市民授權執政的，其領導的班子必然是為少數的既得利益者服務。中共透過收買本土華資企業家，維持其在港的統治。因此主權移交後，香港政府不斷將公共事業私有化，並把利益輸送至本土華資企業家的手中，這是鐵定的事實。要改變這個局面，就必須建立一個經全港市民授權的政府，亦即是實行真正的雙普選，問題才能得到解決。

再者，土地收益佔政府近兩成的經常性收益，加上地產項目間接帶來的稅收，使到政府更加不能夠不把資產價格保持在一個較高的水平，以維持其收入來源的穩定。因此物業租金以及資產價格過高，並不只是房屋問題，而是土地問題，更是產業問題。要解決這個問題，政府必然要進行徹底的產業升級，並對稅制進行改革，以擺脫目前香港以地產業和金融業為經濟動力的經濟結構，才是治本良方。

作者：李察

經濟系畢業，左而不膠，本土民主派。環保主義者，關心社會弱小。現為醫護人員，期望參與國際救援組織工作。

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