惡法初體驗:殖民政府如何動用《緊急法》?

 

「反送中」運動進入白熱化,惟政府一直拒絕回應社會「五大訴求」,取而代之,便是不斷研究奇招,企圖鎮壓抗爭運動,其中親中人士不斷揚言動用殖民地時期遺留下的惡法之一——《緊急法》,去限制人民的集會及言論的自由。香港前途研究計劃翻查過去有關《緊急法》的討論,發現《緊急法》由來已久,比較出名引用《緊急法》的歷史紀錄早見於1922年,時值海員大罷,當時政府決定推動「授權總督可在緊急或公共危機時制定規例之立法權條例」(An Ordinance to Confer on the Governor in Council Power to Make Regulations on the Occasions of Emergency or Public Danger),簡稱緊急法(Emergency Regulations Ordinance),為今天的議論埋下源頭。

時間回到1920年底,當時中國大陸局勢相當混亂,孫中山勢力借粵系陳炯明的兵力打敗舊桂系,廣州易幟,新廣州政權成立。當時思想已明顯左傾的孫中山隨即在翌年初在香港支持成立「中華海員工業聯合總會」,吸納不少海員進入國民黨體系。一戰過後,經濟尚未回復,英資洋行仍然困難,工人和海員的生活自然也不會好到哪裡去,因此也樂於加入國民黨,受國民黨的支持。累積一定會員人數後,加上孫中山廣州軍政府的支持,中華海員工業聯合總會於1921年底提出加薪要求,並在1922年一月十三日發動罷工,一周內便有超過6000名海員加入,與香港當時賴以為生的航運業「攬炒」。

政府1922年2月決定鎮壓罷工,宣布戒嚴,並關閉海員工會,結果各行各業加入罷工,總計十數萬工人,分批返回廣州,由廣州孫中山政府和當地工會支持生活,而由東華醫院代表居中協調的談判亦宣告破裂。立法局2月28日通過緊急法,同日政府下令九廣鐵路停駛並封鎖邊境。

當初通過緊急法,其實與共產黨有關。除了有共產主義傾向的孫中山外,中國共產黨亦在1921年7月1日成立,其廣州支部在海員罷工開始後很快便意識到此事大有可為,亦隨即配合孫中山政權支持罷工。罷工領袖蘇兆徵及林偉民後來亦相繼加入共產黨。

基於這個歷史背景,立法局1922年討論就「緊急法」立法時,總督司徒拔便清楚講明:「通過這項法案的必要性在於海員罷工持續引出這裡(香港)和廣州原本與罷工無關的其他階層的勞工……受布爾什維克思想影響的人們將製造更大的混亂。」當年的華民政務司署報告也指出「罷工的根本原因是中國的政治局勢,尤其是中國南方:對勞工的支援,以及工會對這些支援提供的款項,是從政治鬥爭中得來,而這些政治鬥爭使這些工會領袖可以左右政治力量的平衡。已經無法否認這種力量已經被不誠實地使用……這些領袖的目的在於……達成他們國家的利益或是聽命於他們的工人的願望。」可見從香港政府眼中看,中國政治勢力的介入才是今次罷工對香港的最大威脅。

除此之外,香港政府認為罷工並非一般勞資糾紛或內部社會動盪,而是與廣東政治局勢扣連,認為孫中山廣州軍政府及共產黨廣州分部有意擴展到香港。原因之一便是海員要求設立「獨立調解委員會」,成員除香港政府、海員和船公司代表外,還包括廣州軍政府及英國駐廣州領事代表,所謂海員代表亦是廣州派來。因此,英方希望透過通過緊急法,擴大政府權力,減少廣州「大台」對罷工的控制。

社會關注一有緊急法,政府會如何運用無上權力?緊急法1922年通過當天,政府便即賦權總督控制海陸空交通,下令九廣鐵路停駛,及後審查電報和信件,禁止任何沒有政府授權人士收發電報,同時授權警察和政府人員徵用車輛、進入任何處所,要求任何人提供有薪服務等。由於罷工規模龐大,加上廣州當局經濟封鎖,而香港糧食供應當時仍以中國為主,令市面糧食和補給品短缺,故港府開始引用緊急法對煤、柴、米和麵粉進行管制。同時,行政局也修改旅客管制條例(Travelers’ Restriction Ordinance),收緊「豁免出境批准」規定,將華人(Persons of Chinese race)由豁免名單剔除,故當工人衝擊沙田警方防線時,警察便以開槍回應(當時現代防暴裝備尚未被發明或普及)。

那麼,香港政府有沒有「出老解」,即出動軍隊鎮壓?三月四日,港督司徒拔確實命令義勇軍(Hong Kong Voluntery Defence Corps)出動,至三月十日結束。不過,義勇軍部隊似乎只有支援人數不足的警察進行巡邏、保護任務,也沒有證據顯示沙田慘案開槍的有軍人。

現時特區政府聲言「解放義士便會破壞法治」云云,但1922年港府其實選擇釋放義士,去換取中華海員工會復會,所有因是海員工會成員身份而被捕人士,政府決定讓他們重獲自由,亦答應不會將海員工會成員遞解出境,雖則違法者不能即時釋放,但政府同意為沙田慘案進行獨立司法調查,並向死傷者發放撫恤金。及後政府履行諾言,撤回對中華海員工會的非法社團定性,並釋放被捕的工會會員,罷工也隨即結束。

由此可見,釋放義士、取消不合理定性、成立獨立調查小組,從來都是處理政治問題的三大法寶,奇怪的是,主權移交以後,香港被納入整個大一統的國族體制中,所有柔性的政治手段都被扭曲為對政權的挑戰、被視為推覆政權的圖謀。

至於罷工最後有沒有「搞亂香港 」、破壞香港經濟?根據政府財政報告,顯示1922年進出香港的本地貿易船比1921年減少12.6%,而英國遠洋貨船及渡輪亦分別減少9%及9.7%,但外國遠洋貨船和渡輪不跌反升,增加12.1%和4.4%。總體來說,進出香港的船隻數量減少,但噸位卻增加,即減少的主要是小船,卻多了大船。

工業方面,造船業固然受到衝擊,其他產業也沒有好景,但原因不是大罷工,反而是受中國政局動盪及東南亞糖業危機等因素拖累。由此可見,大型罷工可以短期內重創經濟,甚至威脅香港糧食和必需品供應,迫使政府和商界回應及重視,但長遠不會令香港從此一蹶不振。

其實除了1922年的海員大罷工外,香港歷史上還動用過好幾次緊急法。1925年五卅慘案後,共產黨中華全國總工會總書記鄧中夏及香港海員工會的蘇兆征等人在香港策動又一次罷工,以響應中國內部的反英情緒。廣州國民政府在左派廖仲凱指示下,對香港封鎖邊境,引起恐慌等,香港政府再次引用緊急法管制通訊、交通以及所有中資銀行、報章刊物等。其後在1927年南洋兄弟煙廠罷工、招商局罷工、1929年旱災、1931年反日騷亂、1932年霍亂爆發、1933年及1937年瘋狗症爆發、1938年中、日軍人湧入香港(此時中日戰爭已爆發)以及1940年為可能的日軍入侵準備,政府都曾引用過緊急法。當然,最為人熟悉的一次,就是1956年雙十暴動和1967年六七暴動了。

然而,即使過往曾經引用《緊急法》,亦不能合理化特區政府重用惡法舊例的行為。事實上,過往香港的社會與當下香港大大不同,當年時局動盪,加上法制未完善,很多時候要應付突發形勢,卻苦無法例可用,只好以緊急法來執行必要的措施,這就是戰前的香港。而且,不少情況都有中國政治勢力的參與,例如各次罷工和騷亂,或是源於港中未能區隔,如1932年的霍亂疫情來自廣州。至於為了壓制民主運動的,則目前為止尚未有過。實際上六七暴動後香港亦再無出動過緊急法,不知道下一次會是為了什麼呢?

 

引用檔案:

Ordinance No. 5 of 1922, An Ordinance to Confer on the Governor in Council Power to Make Regulations on Occasions of Emergency or Public Danger, 28th February 1922.

Administrative Report 1922, Appendix C, “Report of the Secretary for Chinese Affairs for the Year 1922”.

Administrative Report 1922, Appendix K, “Report of the Captain Superintendent of Police for the Year 1922”.

Administrative Report 1922, Ch. 2, “Shipping and Trade, Industries, Fisheries, Agriculture, and Land”.

Hong Kong Government Gazette 1922, No. 55, 56, 103, 104, 105, 112, 113, 117, 118, 121; “Proclamation”, 10th March 1922; “Proclamation”, 4th March 1922; 1925 No. 366; 1927, No. 38; 1929, No. 368; 1931, No. 238; 1932, No. 673; 1935, No. 250; 1937, No. 541; 1938, No. 794; 1940, No. 146.

Hong Kong Hansard 1922, “Strike Legislation”, 28 February 1922.

 

(原刊於《號外》十月號第517期)

 

作者:謝淏嵐

國立臺灣師範大學歷史系香港學生

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文章資訊

ID: 199719
Date: 2019-10-05 00:37:33
Generated at: 2019-10-20 02:15:15
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