臺灣出席2009年世界衛生大會:國民黨務實外交的勝利?

 

 

藉由「武漢肺炎」蔓延全球,臺灣參與世衛的課題,再次引起國際社會激烈爭議。自1972年中華民國在世衛的成員資格被中華人民共和國取代,臺灣一直被排除於全球衛生治理體系之外,至2008年與北京友好的國民黨馬英九政府上台,才於隔年以「中華臺北」的名義獲邀出席世界衛生大會(WHA),直到2016年民進黨再度執政,又因北京阻撓而中止至今。實際上,當2009年成為WHA觀察員,臺灣內部曾就此身分背後的主權意涵爭論不休。際此課題再現,在此重刊筆者當時的分析文章,以資參考:

WHA:臺灣務實外交的勝利?二之一

中華臺北成為WHA觀察員一事,在臺灣鬧得沸沸揚揚,泛綠主要的抨擊點,是今次「扣關」成功,實是大陸的允許使然,有所謂矮化臺灣的主權云云。為此,首先要看一下出席WHA的單位為何。根據2008年第61屆WHA的「List of Delegates and Other Participants」,出席的單位包括:

  1. President and Vice-Presidents
  2. Chairmen, Vice-Chairmen and Rapporteurs of Committees A and B
  3. Representatives of the Executive Board
  4. Delegations of Member and Associate Member States (including 193 members and 2 associate members)
  5. Observers for a Nonmember State (namely Holy See)
  6. Observers (namely Sovereign Military Order of Malta (SMOM), International Committee of the Red Cross (ICRC), International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (IFRC))
  7. Observers invited in accordance with Resolution WHA27.37 (namely Palestine)
  8. Representatives of the United Nations and Related Organizations (e.g. Office of the United Nations High Commissioner for Refugees, World Food Programme)
  9. Specialized Agencies (e.g. International Labour Organization, World Trade Organization)
  10. Representatives of Other Intergovernmental Organizations (e.g. Commonwealth Secretariat, European Commission)
  11. Representatives of Nongovernmental Organizations in Official Relations with WHO (e.g. International Alliance of Patients’ Organization, OXFAM)

從上述名單所見,WHA的出席者大致分為以下類別:

(1)-(3) Officials of WHA and World Health Organization (WHO) elected by representatives of WHA member states 經由WHA大會各成員國代表選舉產生的人員

(4) Delegations of member states and associate members 各成員國及附屬會員的代表團

(5) Non-member state observers 非成員國觀察員

(6) Observers in general sense 一般觀察員

(7) Observer under Resolution WHA27.37 根據WHA27.37號決議邀請的觀察員

(8)-(11) Representatives of UN and its member organizations as well as other IGOs and INGOs 聯合國及其成員組織、以及其他政府間和非政府組織的代表

由於今屆WHA的出席名單尚未正式公佈,故仍未能得悉中華臺北屬於上述哪一類別。不過,根據有關方面提供的資料顯示,今次中華臺北是以觀察員的身份出席,相信應屬(6)類別。在此類別中,包括馬耳他騎士團(SMOM)、紅十字國際委員會(ICRC)和紅十字會與紅新月會國際聯合會(IFRC),三者俱為國際法下的特殊法人,倘若中華臺北列入此類別,當會給人以具有一定國際地位的感覺。然而,倘若細閱WHO章程第18(h)條有關出席WHA的法理依據,便會發現泛綠的批評並非全無根據。該條文是這麼寫的:

“(h) to invite any organization, international or national, governmental or non-governmental, which has responsibilities related to those of the Organization, to appoint representatives to participate, without right of vote, in its meetings or in those of the committees and conferences convened under its authority, on conditions prescribed by the Health Assembly; but in the case of national organizations, invitations shall be issued only with the consent of the Government concerned.”

條文將被邀請的組織(organization)細分為「international or national」(國際或國內)和「governmental or non-governmental」(政府或非政府),中華臺北不是international亦非non-governmental,按理應屬national and governmental,如是者,則條文的最後一句,即「but in the case of national organizations, invitations shall be issued only with the consent of the Government concerned」,便適用於此個案,這裡所指的「with the consent of the Government concerned」,便是泛綠所抨擊的大陸允許,這亦是兩岸當局公佈此消息時所故意忽略的,設若屬實,則長遠而言,當有損臺灣的國際地位,而如日後其參加其他政府間國際組織亦依循此模式,最終極可能會導致國際社會對「臺灣(中華臺北)從屬於中華人民共和國」的共識,這潛在的法理危機,相信臺灣方面是了然於胸的,而仍然採用的原因,相信是其衡量國際現實政治,以及面對民望低迷與嚴峻的社經形勢(金融海嘯加甲型流感),為挽回民眾信心,所作的不得已的選擇。因此,臺灣參與國際組織是否從此一帆風順,仍是言之尚早。

WHA:臺灣務實外交的勝利?二之二

根據WHA最新公佈的出席名單,中華臺北(Chinese Taipei)是位於Observers類別,列名馬耳他騎士團(SMOM)、紅十字國際委員會(ICRC)、紅十字會與紅新月會國際聯合會(IFRC)和國際國會聯盟(IPU)之後(他們都先於中華臺北成為觀察員)。如前述,此類別位在會員(Members)、附屬會員(Associate Members)和非會員國觀察員(Observers for a Nonmember State,即教廷Holy See)之後,而在根據WHA27.37號決議邀請的觀察員(即巴勒斯坦Palestine),以及各政府間和非政府國際組織的代表等之前。此類別中的其他四個觀察員,其國際身份各有不同,SMOM是國際法下沒有領土的主權實體,雖不是聯合國成員,但其跟超過100個國家建有正式外交關係;紅十字會(ICRC和IFRC)根據日內亞公約擁有特殊國際法人地位;至於IPU,雖不是政府間國際組織(Intergovernmental organization, IGO),因其由各國國會所組成,亦跟一般意義上的非政府國際組織(International non-governmental organization, INGO)不同。

此外,值得留意的是,除中華臺北以外的六個WHA觀察員(教廷、巴勒斯坦和上述四個單位),皆同時為聯合國大會的常駐觀察員(Permanent Observers)。根據聯合國網頁,常駐觀察員分為三個類別:非會員國(Nonmember States)、其他實體(Other entities)和政府間組織(IGO)。該六個同時為WHA觀察員的單位,其中教廷屬「非會員國」類別(跟在WHA相同),其餘五個則皆為「其他實體」,沒有一個被列入「政府間組織」類別。

觀乎上述各觀察員的屬性,可以看出中華臺北的觀察員身分,雖不具有確認主權的作用(如教廷般歸類為非會員國觀察員),然由於其列為正式的觀察員(此類別以外的其他政府間和非政府國際組織的代表,包括聯合國系統內的組織,均不具有觀察員的身分),此亦應可理解其為擁有一定的國際身分,加之其出席會議的一行十五人,除三位學者專家(Expert)外,其餘十二位俱以本身正式職銜列於大會出席名單(例如衛生署署長葉金川的職銜為Minister, Department of Health)。是次出席WHA的模式,已是衡諸國際政治現實和現階段兩岸關係下,所能達到的最大極限,相信在未來的一段時間內,仍會依循此模式。然而,本文第一部份所提法理上之疑慮,特別是當中大陸行使「同意權」的情況,則會繼續在臺灣島內引發矮化主權的爭議,如何在爭取國際空間和維護國格主權之間取得平衡,仍會是臺灣外交和兩岸政策的重大挑戰。

 

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作者:栢齊

栢齊
栢齊(Pakchai D. Wicaksono)是一位地球村民和一名國際事務獨立研究員,擁有全球政治經濟學碩士、歷史學和政治及國際關係雙學士學位,並曾修讀有關國際安全、恐怖主義和當代中東研究的證書課程。他現時為一個國際關係研究生課程擔任講師,並正修讀外交史博士學位。他是兩個位於香港各自有關中國研究和全球政治經濟學的學會成員(分別擔任執行理事和研究總監),同時是一個全球議題評論網誌的執行編輯和聯席撰稿人,以及一個位於倫敦的國際戰略研究組織的成員。他的研究範疇包括國際關係、國際公法、國際組織、政治地理學、特殊主權地區、分離主義運動、事實獨立的政治實體、兩岸關係、臺灣政治、微國家、極地政治、東亞區域外交等。栢齊的文章可於其部落格「栢齊的異度空間」(http://pakchai.wordpress.com)閱覽。

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文章資訊

ID: 206674
Date: 2020-05-19 15:07:57
Generated at: 2020-06-06 08:01:14
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