「港版國安法」中未來駐港國安機關的角色功能及其影響

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歷經2003年的「廿三條立法」和去年的《逃犯條例》修訂之爭議,中港矛盾日趨激烈,在剛召開的「兩會」,北京終於際出「港版國安法」的大旗。自九七主權轉移至今,剛好23年,歷史像是給香港開了一個玩笑。根據《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定(草案)》(單看名字之長已充滿黨國特色),全國人大將會授權人大常委會為香港制訂專門的國家安全法律,加入《基本法》附件三的全國性法律列表,由特首頒布直接在特區實施。對於「港版國安法」的合法性和涵蓋範圍,坊間已有大量討論,在此不贅。而《決定(草案)》的七條之中,第四條規定中央可根據需要在特區設立國安機構,「依法履行維護國家安全相關職責」,輿論普遍關注這個機構未來的角色。其實無論九七前後,國安機關在香港早已存在,只是一直在幕後活動,正因如此,香港人一般對內地的國安機制感到陌生。在此闡釋一下中國現行的國家安全系統,以及其與中央駐港機構以及類似的特區部門之對應關係,而後再就「港版國安法」下未來設立的國安機構之角色功能作一預估。

 

 

就國家安全領域而言,世界各國一般會成立高層次的決策機制,協調國防、外交、情報、執法等部門的政策制訂與執行。北京亦於2014年改組原有機制,設立「中央國家安全委員會」,由習近平親任主席,在其領導下的國家安全系統,詳見配圖。與美國的「國家安全會議」和俄羅斯的「聯邦安全會議」等不同的是,根據「以黨領政」的原則,「中央國安委」並非政府機構,而是置於黨中央之下,綜合統籌領導相關黨政機關,以貫徹黨的國安方針政策。除了國防外交等部門,「國家安全部」和「公安部國內安全保衛局」專職情報蒐集、反間諜、政治偵查等一般意義上的國安功能,這兩個機關就是坊間所通稱的「國安」和「國保」,大致是前者主力對外(亦負責境內涉及外國的危害國家安全活動),後者主力對內,類似美國中央情報局(CIA)和聯邦調查局(FBI)以及英國軍情六處(MI6)和軍情五處(MI5)的分工。單看國家安全部的網址(www.12339.gov.cn),就知道這些機關是何等神秘。順帶一提,「國安」的標識上使用黨徽而非國徽(見圖),其潛台詞不言而喻。

不論「國安」或「國保」,在香港還是英國領地的年代早已活動,甚至可追溯至四九建政以前中共的諜報機關,先是潛藏在「新華社香港分社」之中,而後寄身於現今的「西環」(中聯辦)。作為近來被質疑其法定地位的焦點,中聯辦不但是中央在港的「分身」,其龐大編制下隱藏了不少黨政機關,例如「臺灣事務部」隸屬國務院臺灣事務辦公室、「宣傳文體部」受中共中央宣傳部領導、「經濟部貿易處」則由國務院商務部統管,而「保安部」和「警務聯絡部」則是「國安」和「國保」的在港分支。根據媒體報導,一般相信這些部門分別與特區負責類似功能的對應機構作「聯絡協調」。在中央落實「全面管治權」的方針下,中聯辦(還有港澳辦)對特區事務的「關注」愈益進取,處處可見其在背後介入之痕跡,未來相信會更為顯見。

回歸正題,倘若中央在通過「港版國安法」後正式設立常駐的國安機構,很大可能是將現時中聯辦內的保安部和警務聯絡部等機關整合升格。至於這個新機構將會扮演什麼角色功能,則有以下三個可能性:

(一)作為「監軍」,向特區有關部門發出政策或法律指示,並監督後者執行;或

(二)除了指示和監督,亦會「落場」參與偵查和蒐證,而拘捕和檢控等具體執法工作則由特區相關部門負責;或

(三)將偵查、蒐證、拘捕、檢控等工作「一把抓」,繞過特區全方位包辦。

以(一)或(二)而論,由於特區仍扮演「代理人」角色,相信拘控以後會交由本地法院審理。若是(三),則極可能由駐港國安機構直接將案件送交內地檢察和司法機關跟進。倘若如此,情況將會比《逃犯條例》修訂更為嚴峻,皆因現時涉及國防和外交的案件,雖不在特區自治範圍,根據《基本法》第19條,由特區法院經特首向中央取得證明書即可審理,「剛果案」即屬典例。若「港版國安法」將審判權劃歸內地法院,形同宣告特區按上述第19條「享有獨立的司法權和終審權」畫上句號。更有甚者,以內地對「國家安全」定義之廣(註),且不僅限於實際行動而包攬思想言論,理論上仍何案件都隨時可能以國安為由移交內地處理。一旦作為香港和內地「防火牆」的司法管轄權瓦解,與國際接軌的普通法所保障的權利和自由不再,勢必導致外資大規模撤離,各國政府不再承認香港的特殊國際地位,將香港與內地等量齊觀,相信亦會瞬間成真。當然,最擔心這一切發生的,恐怕不只是外資或香港人,還有借香港「走資、過數、洗錢」以及匿藏資產和家眷的無數內地權貴。

當下全國人大只是就「港版國安法」定調,仍須由人大常委會草擬和通過詳細的法律條文,而後加入「附件三」頒布實施,媒體一般估計會在八月的人大常委會會議通過。除了上述駐港國安機構的角色功能,條文將如何界定「國家安全」?會否就網絡、媒體、出版管制和查禁組織等推出針對性條文?為特首引用《緊急法》加強賦予法源?對《基本法》第18(4)和48(8)條(落實「全面管治權」)作出規定?對特區法院審理國家安全案件作出規範和限制?為各級選舉DQ列出具體條件?凡此種種,都必須密切留意。自《決定(草案)》消息一出,已引起香港各界強烈反彈,執筆之時港九各地正舉行反對立法的大規模集會,加上美英澳加等國先後發表聲明並揚言有後續行動,從現在至正式通過,未來數月的局勢發展將變化莫測。無論如何,香港之於中國政治、經濟和金融的戰略重要性無可替代,喪失國際承認將標誌著其歷史地位的終結,對香港和中國而言俱是災難。只是以黨國一貫思維和處事方式,「攬炒」似是早已命定和無可挽回的結局。

 

註:根據胡瑞舟的〈中共中央國家安全委員會及其運作:從總體國家安全觀及國家安全工作座談會觀察〉,「國家安全」涵蓋政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、網絡安全、生態安全、資源安全、核安全、海外利益安全等12個領域。

 

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作者:栢齊

栢齊
栢齊(Pakchai D. Wicaksono)是一位地球村民和一名國際事務獨立研究員,擁有全球政治經濟學碩士、歷史學和政治及國際關係雙學士學位,並曾修讀有關國際安全、恐怖主義和當代中東研究的證書課程。他現時為一個國際關係研究生課程擔任講師,並正修讀外交史博士學位。他是兩個位於香港各自有關中國研究和全球政治經濟學的學會成員(分別擔任執行理事和研究總監),同時是一個全球議題評論網誌的執行編輯和聯席撰稿人,以及一個位於倫敦的國際戰略研究組織的成員。他的研究範疇包括國際關係、國際公法、國際組織、政治地理學、特殊主權地區、分離主義運動、事實獨立的政治實體、兩岸關係、臺灣政治、微國家、極地政治、東亞區域外交等。栢齊的文章可於其部落格「栢齊的異度空間」(http://pakchai.wordpress.com)閱覽。

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ID: 206849
Date: 2020-05-25 00:04:54
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